土地“调整”的理由是什么?
这个“二田制”说明现在的许多“集体”,它所谓的权力已经不是在维持公平的意义上去行使,而是在牟利的意义上去行使。它就是用这个东西搞规模经营,增加政府的收入或者增加干部的收入。在这个问题上保留权力,还不如干脆没有这个权力,完全让农民自己搞。真要有这个权力,那你就承担责任,要保证耕者有其田,要保证土地是平均的,别搞什么30年不变,什么“增人不增地,减人不减地”,就要保证所有的农民都有地种,有多少人就要有多少地。能做到这一点也有一个理由,也算你搞了个均田制。
你现在把均田的责任都推掉了,但权力你还把在手里头,这叫什么道理呢?在这个前提下,你说把30年再延长成50年,又有什么意义呢?你要说“永佃制”,那就假定现在的农民已经是佃农了,是佃农,只不过不是永佃,有一定的租佃期,假定我们现在的租佃期是30年,那么你就应该承认在这30年内,你是不能任意把土地从农民那里抽回来的。当然,土地不是农民的,30年后期满了你可以另定契约,你甚至可以“铲佃增租”,我可以把土地租给另外的人。但是30年契约之内,你是不能抽回土地的。
中国传统时代就是这样的。租佃要签订一个契约,这个契约双方都有义务,只要佃农没有违背契约,田主也不能违背契约。如果你想把土地租给别人,那只能期满后再租。以后有些农民经过斗争把这个租佃契约延长到无限,这就是所谓的永佃制了,那这个契约就变成永久的了,就变成你永远不能撤佃,那我就可以把这个佃权拿去卖给别人,成为“一田二主”等现象。但是有一个前提条件就是,至少在永佃制以前,在这个租佃期限之内,出租方是要遵守契约的。但现在我们有这个规定吗?
我觉得如果我们有这个规定,我们现在的很多征地就很难进行了,不是说土地私有制才能妨碍征地,就是土地租佃制,严格地说,也会使现在的很多圈地变得不可能。道理很简单,这块土地是我承租的,而且你跟我讲了30年不变,就是假定你跟我签了一个30年的租佃契约,你要我这块土地,你就要跟我交易,交易什么呢,不是产权,而是佃权。这个使用权是可以交易的,30年的使用权你要跟我买,而不是跟我抢。如果达不成交易,那只能在契约期满以后,满后你可以不租给我,但是已经有一个契约时你就不能违背。我们现在没这种制度,没这种制度,我觉得就不是租佃制。那就是,我让你种地你就得种地,我不让你种地随时都可以把你赶走,这种制度严格说来就不是租佃制,既然现在没有租佃制又谈什么永佃制呢?现在这个30年不变就不是30年为期的租佃制,你把它延长到50年,就能说这是50年为期的租佃制吗?也不是的。
所以我觉得,现在改革后的林权制度和现行的土地制度最大的区别不在于是不是30年,而是说现行的林权制度中没有所谓“政府可以搞局部调整”这个说法,而现在的土地制度还有这个说法,我觉得这一块肯定是要去掉的。现在的一种趋势,我估计将来的土地制度很可能会向现在的林权制度看齐,就是把这个“30年不变”取消掉,然后在政府的征地补偿方面有一些更加具体的规定,使农民有比较多的讨价还价的空间。如果是这样,我觉得当然是一个进步。而且不管它名义上是怎么说的,使用权也好,什么权也好,实际上也都是在向私有化方向迈进。但是我觉得我们可以预期的效果当然也是有限的。因为由于我刚才讲的种种原因,在现行体制下,你即使假定它完全是私有制,它也仍然不能解决这个问题。
林权制度改革能够成功的一个条件是,现在很多森林(或者说山区)并不在政府征地的视角之内,政府一般不会去征那些山,但是政府征农地、征平地,那是随时都可能发生的。现行的林权改革的那些限制,能否对政府的一些行为构成真正的制约?所以我觉得这可能会是一个进步,但是它的意义不是很大。
能够放开“村官卖村地”吗?
除了林权改革,近年来另一个新进展就是一些地方开始试行集体所有的土地也能跟国有土地一样同价同权上市流转。这当然也是个进步,它的出发点是好的。而且这个问题的提出与近来尖锐化的“小产权房”问题紧密相关。而小产权房问题涉及到大量已经买了这种房的城里人。如今有个现象,如果只与农民有关而城里人没有好处,改革就很难。如果关系到城里人的利益,改革的动力就大得多了。
然而,虽然“取缔小产权房”的政策明显不合理,但如果其他条件不改变,仅仅是允许“村官卖村地”,也会带来另一种问题。我是不太同意用所谓的“集体土地进入土地市场”来解决现在农村中的土地问题。与在所谓“集体”而不是农户的基础上放开小产权房政策作为土地制度改革的突破口相比,我认为不如把现在的一些林权制度改革内容扩展到农地的意义更大。现在的林权制度改革强调的恰恰并不是什么集体不集体的问题,它强调的还是个人的交易权。哪怕仍然谨慎地回避“所有权”而只说是使用权。如果农地也是这样做的话,我觉得是一个比较大的进步。当然这还没有解决所谓“征地”的问题。因为农地和林权最大的区别就是我刚讲到的,林地一般政府都不征,但是农地,政府往往是要征的。在这个问题上,林权制度改革现在并没有改变这种现象。
但是如果现在我们土地制度的改变是原来只有国家能够卖地,现在是行政村也可以卖地了,但农户仍然不可以,那么这样的规则也会带来很严重的问题。因为,据我了解,中国的土地制度本来在上世纪80年代末90年代初就是这样的:村官可以随意卖村地,但“被集体化”条件下的村官与村民的利益并非一致,这就导致很严重的问题。当时很多地方的农民抗议“村官盗卖村地”,包括广东的“达濠事件”就是由于这个原因引起的,那就是村官把村地都卖掉了,然后老百姓都没地了,而村官不知道把钱弄到哪里去了。正是因为农民为了这种问题上访的越来越多,政府后来才把土地交易权层层上收,以至于后来提出“地政垂直化管理”这个说法。开始时说村一级无权卖地,后来又说乡一级无权卖地,县一级没有权力卖地,最后搞到只要土地面积稍大一点就需要省里才能批,然后又说要由中央派出土地督察员。但是无论哪一级都不能解决这个问题。现在再把它下放回来,又变成是村里可以卖,那和上世纪90年代初的情况不是一样吗?包括现在的小产权房也是这样的问题,禁止小产权房显然是倒行逆施,但是你说按照现在的制度,如果说小产权房完全合法,那它也会带来另外的问题。那就等于村官卖村地完全是合法的,在村级组织目前这种状态下,完全有可能出现上世纪90年代初的那种现象。
问题的关键还是“被集体化”,如果“集体”本身就已经侵犯了农民的权利,你再给这个“集体”增加权力,那它对农民权利的损害不就更厉害了吗?
所以我觉得中国的地权制度改革的进步还是要通过维护农户的权益来取得。如果要讲“集体”,那这个进步就要表现在农民组成集体的自由度的提高,农民要有“结社”权和“退社”权,在形成“集体”这个方面要有更多的进步。而在这一步没有实现之前,农民———我这里指的是个体农户———在交易中的权利应该更大一些。现在如果把林权制度改革的一些内容延伸用于农地制度,就是朝这个方向走。如果是这样的话会比现在这种“集体土地”可以上市更好。(全文完)