发布日期：8月13日
随着城市版图向外伸展，城乡结合部的土地变成一个个新的“金矿”。它将成为城市政府的第二财政？它是房地产开发商的土地新储备，还是失地农民最终的生活保障？

同样的一块地，用来种粮食和用来盖厂房，其产生的价值有着天壤之别。进入市场流通后的农村土地形成巨大的增值蛋糕。这个蛋糕如何在国家、集体和农民之间合理分配，是专家学者、管理部门必须慎重面对的问题。

在中国现有法律框架下，政府实施土地用途管制制度。法律对农用地转为建设用地做了严格的程序规定。在农村，集体所有的土地如果要进入市场，或通过转变用途获得增值，只有一种途径，即将集体土地征用为国有土地。

但恰恰在征地过程中，农民的土地财产权益有可能受到集体性的侵害。无论是集体经济组织还是农民，都不愿意通过征地将集体土地转为国有。因此，各地出现了各种自发的土地流转。许多专家建议，针对目前状况更为现实的做法是，在法律和政策上做出调整，使集体土地进入市场合法化。

从南海到芜湖、从珠江三角洲到长江三角洲、从沿海到内陆，多个省市相继进行了集体土地流转的探索，出台了一系列相关地方政策。这一不可逆转的潮流，已使国土资源部着手研究全国性的管理办法，《土地管理法》也将做出相应的修改。可以预见，农村建设用地的管理将在一两年内发生重大变化。

北京房价之高，尽人皆知。即便在四环和五环，如果有人告诉你可以买到1000到2000元每平方米的房子，会被当做痴人说梦。不过，一种被称为“乡产权”的房子的确卖到这个价位。在北京周边的丰台、房山、大兴和通县，都有这样的楼盘。

什么是“乡产权”？

合川律师事务所律师朱同琴告诉记者，“乡产权”是指在农民集体土地上建设的房屋，由享有该土地所有权的乡（镇）集体颁发权属证书。但是，这类房屋所谓的“产权证”却没有任何法律效力。

“乡产权”房屋之所以如此便宜，关键在于其土地成本特别低，当然，这种土地取得方式也是不合法的。

按现行法律，城市土地属于国家所有，农村和郊区土地，一般归集体所有。如果要在集体土地上兴建商品房出售，必须先将土地征为国有，由国家出让给开发商，再出售给购房人。这一过程需要交纳土地出让金等税费。

对于合法运作的开发商而言，土地出让金是一笔巨大的成本，一般占整个开发成本的1／5以上，市中心甚至达到成本的一半。而在集体土地上盖房子，如果违法操作，不将土地变为国有，不交土地出让金，楼盘成本自然很低，卖价也就低了。当然，当消费者购买“乡产权”的房屋时，买到的并非房屋的产权，而只是居住使用权。

然而，“乡产权”问题仅仅是冰山一角，下面隐藏着与土地流转紧密相连的大问题：当中国现代化进程加快，城市不断向周边区域拓展时，城郊土地的价值不可避免地飞涨。土地增值在国家、地方政府和农民之间如何分配，滞后的法律法规给渐变的现实造成怎样的束缚和扭曲，这些都是我们现在不得不面对的问题。

合法途径的单一

同样一块地，用来种粮食和用来盖厂房，其产生的价值简直天壤之别。据中国土地勘测规划院的一份调查，在广东省佛山市，综合平均种植业、渔业等的年收入，当地一亩地的年产值为5296元。要按农民的算法，去掉各种投入，会种地的人一亩一年能挣200元，不会种的到头来还得赔钱。但如果盖上厂房，情况就大不一样了。比如在佛山某村，厂房的出租标准是每年56000元／亩。

尽管差价如此之大，但在中国现有法律框架下，人们是不能随意改变土地用途的，征地几乎是农地流转的惟一合法途径。中国社科院农村发展研究所副研究员王小映一直从事土地经济学研究。他在接受记者采访时指出，1998年的《土地管理法》规定，国家实施土地用途管制制度，法律对农用地转为建设用地做了严格的程序规定。

由于计划经济思路的惯性，我国目前仍然是城乡二元土地所有制。按1982年《宪法》规定，城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，一般属于集体所有。而农村土地大致可以分为农用地和建设用地。按今年3月实施的《土地承包法》，农地的使用权可以进行交易；但农村建设用地的流转，在法律上一直存在各种各样的限制。按现行《土地管理法》的规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。这些限制，使农地所有者无法通过土地流转获得相应收益。

当然，最初制定法律时，出于兴办乡镇企业和农村公共事业的考虑，法律也留下一些集体土地流转的口子。目前农民集体所有建设用地使用权只有两种情况可以合法流转：一是农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业；二是乡镇企业因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移。

王小映分析说，总的看来，目前的法律条文暗含了这样的推论：在农村，集体所有的土地，如果要进入市场，或通过转变用途获得增值，只有一种途径，即改变所有权，将集体土地征用为国有土地，此后其使用权才可以有偿出让。但是，恰恰是在土地征用过程中，农民的土地财产权益受到了集体性的侵害。

征地＝伤农？

1993年被广东省南海市的一些农民戏称为“上访年”。

也是因为土地问题，为了捍卫自己的利益，也是出于对政府的信任，南海农民开始一级一级上访。据统计，从1992年到1993年，农民为了土地问题到省、市、镇上访有40宗。有的农民在广佛高速公路的工地上扯起“还我土地”的旗帜，阻挠工程的顺利进行。在大沥镇，有数百名村民扶老携幼到省政府静坐示威要求保护农民的权益。

一般说来，在土地征用中，国家向农村集体经济组织支付的农地补偿费用都较低，而此后由县、市政府代行国家土地所有权职能，通过出让土地使用权取得的土地收益却很高。这样一来，在工业优先、城市优先的发展战略下，土地增值收益（如土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费等）收归县级以上政府后，大部分投向了城市土地开发建设。于是，在一些地方农地征用制度演变成城市从农村攫取利益的抽血机。

目前政府征用农村集体土地，主要用于基础设施、工矿建设、城市建设以及工业、商业、文化教育、房地产开发等建设。

社科院的王小映认为，严格意义上的土地征用，是出于公共利益需要，政府在征用后给予原土地财产人合理补偿的一种制度。但由于沿用计划经济时期的做法，目前无论是出于基础设施建设等公共目的，还是出于房地产开发等私人目的，都借助国家权力来征用农村集体土地。

在2003年3月有关征地制度改革的一次专家座谈会上，国土资源部耕地保护司司长潘明才指出，根据国土资源部征地制度改革调研组的调查，2000年至2001年两年，被调查的16省（区、市）共批准用地327万亩，其中247万亩建设用地通过征地取得，占总用地的75％。征地项目不仅包括交通、能源等基础设施项目用地，还包括工商业、房地产等经营性用地。

而国务院发展研究中心副主任陈锡文则在这次会议上指出，征地成了政府挣钱的途径，很多城市的领导都清楚，按现行法定标准征用农民的土地是搞城市建设积累资金的捷径。花几万块钱征来的土地搞了“几通一平”后，出手就是几十万。城市建设、财政窟窿，许多难题都可通过这个手段得以缓解。这一过程中不规范的做法很多，造成许多腐败。而最根本的问题，还是损害了农民的利益。

南海市在上个世纪90年代初曾从征地政策中吸取许多教训。征地过程产生的纠纷，主要来自收益分配不公。基层农民往往得不到土地的增值收益，留给集体部分的征地款的使用及其二次分配带有很大的随意性和不透明性。土地集体统一经营部分，除了村的公共福利事业、文化教育等开支外，有大笔收入被部分村干部以各种名义开销了。农民几乎被排斥在二次分配之外，由此出现农民多次上访的情况。

也许，正是由于征地政策引起的反应过于激烈，南海人探索出一条集体土地流转的新路——土地股份合作制。（详见《南海新制：土地股份合作》）

从试点到变法

由于发达地区的土地级差地租的上升越来越明显，出租土地的收益越来越大，无论是集体经济组织还是农民，都不愿意政府通过征地将集体土地转为国有。因此，在城市征地的同时，各地也出现了各种自发的土地流转。

简单概括，征地制度合法但不合理，而自发土地流转合理但不合法。

随着城市化进程的加快，许多农地，尤其是城市近郊的农村集体建设用地，需求量非常大，其流转趋势不可阻挡。在珠江三角洲、长江三角洲以及大中城市的郊区，农村集体建设用地的使用权，以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转的行为大量存在，在数量和规模上有不断扩大的趋势。

在经济较为发达的珠江三角洲地区，集体土地流转的现象尤为突出。据统计，珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的50％，而在粤东、粤西及粤北等地，这一比例也超过20％。

由于没有纳入统一土地市场，这种自发性的流转尽管存在一定合理性，但也带来许多问题：如随意占用耕地出让、转让、出租用于非农建设，低价出让、转让和出租农村集体建设用地，随意改变建设用途，用地权属不清诱发纠纷等。

许多专家建议，针对目前状况，更为现实的做法是，在法律和政策上作出调整，使集体土地进入市场合法化。也就是说，在农业用地经过有关批准已办理非农用地手续后，应允许除买卖以外的土地出租、转让。

中国土地勘测规划院是国土资源部直属科研机构。该院研究员黄小虎指出，集体建设用地的流转已是不可逆转的趋势。而管理层的态度，则是从最早的不管，到小有所管，再到近期部分试点城市规范管理。目前全国性的管理办法仍在酝酿中，预计管理办法的讨论稿会在下半年提交国土资源部领导审议。

黄小虎介绍说，从政策的演变来看，1990年代初，当时的国家土地管理局出台了一个“转权让利”的政策，允许农民的建设用地在合作经营、破产和兼并时流转，但对于其他方式，政策态度就不明确了。“转权让利”的意思是，如果农民要办乡镇企业，那就必须按法律框架，通过征地把土地的所有权变为国有。但在此同时，这块土地仍让办企业的农民集体使用，即农民集体获得使用权。一方面征地时，国家要给农民补偿金；另一方面，农民使用土地，应该交纳出让金。两相抵消，称为“转权让利”。

这个政策出台以后带来很多问题。最关键的问题在于，转权之后，农民的土地财产权受到限制，农民不能凭借土地财产权获取收益。在政策推行中，很多地方行不通。可以说，这一政策受到了农民和农村集体的普遍抵制。

在这种情况下，1995年前后，国家土地管理部门开始不提“转权”了，这表明管理部门的思路开始调整和反思。但到底该怎么办，没有明确政策。于是，在大多数地方，官方的口径仍沿袭过去的办法，但也有少数地方开始探索新的路子。

最早的尝试者是苏州。当地承认，集体可以像国家一样“出让”土地，从而可以进入二级市场流转。这一做法得到了国家土地管理局的支持。接下来，浙江湖州的改革，得到了浙江省的批准。

1999年底到2000年初，国土资源部将安徽芜湖作为集体建设用地流转的试点（详见《芜湖试点：一种产权，一个市场》）。而浙江、安徽、江苏等地，则出台了相关的管理办法。广东省政府最近发出《关于试行农村集体建设用地使用流转权的通知》，明确规定，农村集体建设用地使用权可上市流转。

集体建设用地的流转已经成为不可逆转的潮流，国土资源部近两年一直在研究全国性的管理办法。可以预见，农村建设用地的管理制度将在未来一两年发生重大变化。

集体建设用地的流转存在巨大的增值空间。最值得关注的一个问题是，流转的收益如何分配：政府、集体和农民等各方面，应该怎样分配收益，这是最大的难点，也是理论界和实际操作中争论最激烈的地方。

社科院的王小映说，从理论上说，农地转用的增值，和土地规划以及城市的扩张都有关系。所以，土地增值并非业主自己的投资和劳动形成，其中的大部分应由社会共享而不能由使用者独得。

学者往往追求比较理想的公平方案，但在政策实践中，恐怕更需要操作性强的政策。

增值收益怎样合理地在国家、集体和农民之间分配，安徽芜湖和广东南海的做法为人们提供了更多启发，这些政策是来自基层的生动探索，因而更具借鉴意义。

经济观察报文/黄锫坚责任编辑/sf008

关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知
各市、县、自治县人民政府，省府直属有关单位：
为了加强农村集体建设用地管理，盘活农村集体存量建设用地，提高土地资
源的利用效率，进一步推动全省民营经济和农村社会经济的发展，促进农村工业
化、农业产业化和城镇化进程，促进“三农”问题的解决，现就试行农村集体建
设用地使用权流转的有关工作通知如下：

一、切实提高对试行农村集体建设用地使用权流转重要性的认识
改革开放以来，我省农村集体建设用地管理不断得到加强，有效地保护了耕
地资源，也有力地保障了我省农村社会经济快速发展对建设用地的需求。随着我
国社会主义市场经济体制的逐步建立和民事法律制度的逐步完善，农村集体建设
用地的资产性质逐渐显现出来，以出让、转让（含以土地使用权作价出资、入股、
联营、兼并和置换等，下同）、出租和抵押等形式自发流转农村集体建设用地使
用权的行为屡有发生，在数量和规模上有不断扩大的趋势，集体建设用地隐形市
场客观存在。这些现象虽然与现行的农村集体建设用地管理制度之间存在一定的
矛盾，但反映了市场经济条件下对农村集体建设用地使用权流转的内在需求。以
各种形式自发流转的农村集体建设用地也存在许多问题，比如随意占用耕地出让、
转让、出租用于非农业建设，低价出让、转让和出租农村集体建设用地，随意改
变土地建设用途，以及因此导致权属不清诱发纠纷等，制约了农村经济的发展。
《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》（中发〔２００３〕３号）
明确提出：“各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策，通过集体建设用地
流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题”。
为此，我们要按照党的十六大提出的解放思想、实事求是、与时俱进的方针，结
合贯彻落实中发〔２００３〕３号文件的精神，加强社会主义市场经济条件下对
农村集体建设用地的管理，不断推进农村集体建设用地管理制度的改革，不断推
进征用土地制度的改革。各级人民政府要切实提高对试行农村集体建设用地流转
重要性的认识，不断探索加强农村集体建设用地流转管理的思路与对策，将加强
农村集体建设用地流转管理与促进小城镇建设有机结合起来，完善农村集体建设
用地流转的程序，使这项工作适应我省增创新优势，率先基本实现社会主义现代
化的要求。

二、农村集体建设用地使用权流转的原则和条件
任何单位和个人不得买卖或者以其他形式非法转让农村集体土地所有权，农
村集体建设用地使用权可以按照本通知的规定流转。以出让、转让、出租和抵押
等形式流转农村集体建设用地使用权应当遵循自愿、公开、公平、等价有偿和用
途管制等原则。农村集体建设用地使用权符合下列条件的，可以出让、转让、出
租和抵押，并享有与城镇国有土地使用权同等的权益：
（一）经依法批准使用或取得的建设用地；
（二）符合土地利用总体规划和城市、镇建设规划；
（三）依法办理土地登记，领取土地权属证书；
（四）界址清楚，没有权属纠纷。
依法应当进入土地交易机构公开交易的，按照《广东省土地使用权交易市场
管理规定》办理。
通过出让、转让、出租和抵押方式流转农村集体建设用地使用权的，其地上
建筑物、其他附着物所有权随之流转。
通过出让、转让和出租方式取得的农村集体建设用地不得用于商品房地产开
发。未经原批准用地的人民政府或有批准权的人民政府批准，不得改变该幅土地
的建设用途。各级人民政府要按照用途管制的原则，强化和协调城市规划区内外
国有和集体所有建设用地的规划和管理。国家为公共利益的需要，可以依法对集
体所有的土地实行征用，任何单位和个人不得阻扰。
农村集体建设用地使用权的出让、转让年限参照《中华人民共和国城镇国有
土地使用权出让和转让暂行条例》的有关规定确定，农村集体建设用地的出租年
限参照《国土资源部关于印发〈规范国有土地租赁的若干意见〉的通知》（国土
资发〔１９９９〕２２２号）确定。期限届满后，地上建筑物和其他设施按照双
方约定处理。

三、农村集体建设用地使用权流转的审批程序
农村集体建设用地使用权，需出让、转让、出租和抵押的，由土地权利人向
土地所在的县或市国土资源部门申请，其中由农村集体经济组织出让、转让、出
租和抵押建设用地使用权的，在申请前应经依法召开的村民会议讨论同意。符合
本通知规定的，市、县国土资源部门应当依法予以批准。　具体程序原则上参照
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》执行。
农村集体建设用地使用权出让、转让、出租和抵押的，应当向土地所在的县
或市国土资源部门申请办理土地登记手续，确认建设用地使用权和土地他项权利。
农村集体建设用地使用权出让、转让、出租和抵押的，应当依法缴纳有关税
费。农村集体建设用地使用权出让、转让后有增值的，参照《中华人民共和国土
地增值税暂行条例》的标准缴纳土地增值税。
为进一步加大农村社会保障体系建立的力度，农村集体建设用地使用权流转
的收益，其中５０％左右应用于农民的社会保障安排；剩余的５０％左右，一部
分留于集体发展村集体经济，大部分仍应分配给农民。鼓励农民将这部分收益以
股份方式，投入发展股份制集体经济。市、县人民政府要制定集体建设用地使用
权流转收益的具体使用、分配和管理办法，确保农民得到实惠。

四、加强组织领导，确保农村集体建设用地使用权流转管理工作有序
进行
试行农村集体建设用地使用权出让、转让、出租和抵押，是完善土地市场的
重要步骤，是农村集体建设用地管理制度方面的重大改革。这一改革措施涉及土
地管理政策和土地收益分配的重大调整，牵涉面广，关联度高，各级人民政府要
切实加强组织领导，搞好协调，确保此项工作有序进行。各级国土资源部门要切
实加强对农村集体建设用地使用权出让、转让、出租和抵押的指导和监督，加快
推进农村集体土地产权登记步伐，加强农村集体土地的产权管理，逐步建立与城
镇地价体系相衔接的农村集体建设用地地价体系。各市、县要尽快制定和公布农
村集体建设用地基准地价，防止借机违法占用耕地和炒买炒卖农村集体建设用地。
凡本通知下发以前出让、转让、出租和抵押农村集体建设用地的，要按本通知的
规定进行清理，补办有关手续。不符合本通知规定的出让、转让、出租和抵押条
件的，要限期改正，否则将依法追究有关当事人责任。
地级以上市人民政府应根据本通知精神，制订实施细则加以贯彻落实。各地
要本着大胆探索的精神，积极、稳妥、有序地推进农村集体建设用地使用权流转
工作，为逐步实现国有土地和农民集体土地“同地、同价、同权”，切实保护农
民的合法权益，建立和完善统一、规范的土地市场积累经验。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　广东省人民政府
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○三年六月二十四日